На проверку оказалось

С прекращением действия моратория на проверки открываются широкие возможности для контролирующих органов и для формирования новой практики по законности оснований для проверок

Не секрет, что организация всевозможных проверок контролирующих органов зачастую является одним из эффективных средств «конкуренции». Путем попыток нахождения проверяющими всевозможных нарушений, создается обстановка, при которой предприятие рискует существенным снижением оборотов, а то и остановкой производства. Когда субъект предпринимательской деятельности (СПД) несет определенные затраты времени и средств на сопровождение, доказывание и в итоге судебное разбирательство с контролирующим органом, это, безусловно, на руку конкурирующему производителю.

Для проведения внеплановой проверки в сфере соблюдения требований природоохранного законодательства, которые проходят непосредственно на территории СПД, согласно абзацам 5-6 части 1 статьи 6 Закона Украины «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» (далее – Закон № 877), простым основанием, для направления может служить жалоба гражданина «Х» о том, что данное предприятие имеет несоответствие нормам экологического законодательства. В течение 2018 года территориальные органы экоинспекции систематически использовали это основание. Стоит рассмотреть подробнее полномочия для такого оперативного реагирования.

Мораторий или нет?

В соответствии с частью 4 статьи 4 Закона № 877, орган государственного надзора (контроля) не может осуществлять государственный надзор (контроль) в сфере хозяйственной деятельности, если закон прямо не уполномочивает такой орган на осуществление государственного надзора в определенной сфере хозяйственной деятельности и не определяет полномочия такого органа при осуществлении государственного надзора. При этом абзац 5-6 части 1 статьи 6 Закона № 877 предусматривает, основаниями для осуществления внеплановых мероприятий, кроме других является обращение физического лица (физических лиц) о нарушениях, повлекшее ущерб ее (их) правам, законным интересам, жизни или здоровью, окружающей среде или безопасности государства, с приложением документов или их копий, подтверждающих такие нарушения (при наличии). Внеплановое мероприятие в таком случае осуществляется по согласованию центрального органа исполнительной власти, обеспечивающего формирование государственной политики в соответствующей сфере государственного надзора, или соответствующего государственного коллегиального органа (действие последнего предложения было приостановлено на время действия моратория на осуществление мероприятий государственного надзора субъектов хозяйствования согласно Закону № 1728-VIII от 3 ноября 2016 года (Закон о моратории), с 1 января 2019 года действие Закона № 1728-VIII прекращено).

Центральным органом исполнительной власти по обеспечению реализации государственной политики по осуществлению государственного надзора в сфере охраны окружающей природной среды, рационального использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, в соответствии с пунктом 1 Положения, утвержденного указом Президента Украины № 454/2011 от 13 апреля 2011 года, является Государственная экологическая инспекция Украины.

Аргументом территориальных органов экоинспекции на отсутствие согласования внепланового мероприятия, всегда являлось то, что согласно Постановления Кабинета Министров Украины (КМУ) № 1104 от 18 декабря 2017 года на государственную экологическую инспекцию Украины и ее территориальные органы не распространяется Закон о моратории. Однако, в таком случае,  для внеплановых проверок экоинспекции абзацы 5-6 части 1 статьи 6 Закона № 877 остаются действующими. Перед началом осуществления внепланового мероприятия государственного надзора (контроля) должностные лица территориальной экоинспекции обязаны предъявить руководителю субъекта хозяйствования, кроме документов, предусмотренных законом, дополнительно копию согласования центрального органа исполнительной власти, обеспечивающего формирование государственной политики в соответствующей сфере государственного надзора (контроля), или соответствующего государственного коллегиального органа на проведение такой проверки. Без этого СПД имеют право не допускать должностных лиц органа госнадзора к осуществлению мероприятий государственного надзора. При этом, абзац, указывающий на правомерность недопуска к проверке без согласования центрального органа являлся действующим и эту норму Закон о моратории не приостановил.

То – есть, по мнению контролирующих органов, Закон о моратории на проверки экоинспекции всех уровней не распространялся, но его положение, снимающее обязанность согласования внеплановой проверки с центральным органом, по непонятным причинам для экоинспекций действует, что, по их мнению, делает недопуск неправомерным.

Не допустить проверку?

С таким обоснованием предприятие, допустившее к проверке экоинспекцию, сталкивалось со всем спектром последствий, включая остановку действия (аннулирование) специальных разрешений, остановку деятельности предприятия в судебном порядке и выдачу всевозможных предписаний, что впоследствии СПД вынужден был обжаловать в суд.

Одновременно, если до стадии допуска на территорию с проверкой разобраться с правомерностью приказа о проведении внеплановой проверки, который также обжалуется в судебном порядке, большей части негативных последствий для предприятия можно избежать.

Если говорить о нормах Закона о моратории, и нераспространении последнего на экологическую инспекцию Украины и ее территориальные органы, то согласно этой позиции контролирующего органа, остановленное Законом о моратории положение Закона № 877 (о получении обязательного согласования на внеплановую проверку) тоже не распространяется на экоинспекцию. А значит для экоинспекции эта норма действует, что дает правовое основание для обжалования в суд Приказа о проверке и свидетельствует о правомерности недопуска.

Если же детально рассмотреть, в какой сфере проводится проверка (указанная в приказе и направлении), то постановлением КМУ № 1104 от 18 декабря 2017 года детализировано, что на проверки экоинспекции Украины и ее территориальные органы мораторий не распространяется лишь в части осуществления ими госнадзора за соблюдением требований законодательства по экологической и радиационной безопасности. А по обращениям неизвестных граждан Приказ о проверке зачастую содержит указание о проведении проверок в сфере природоохранного законодательства и подобные цели. Такие формулировки (за исключением экологической и радиационной безопасности) снова-таки, предполагают обязательность получения согласования Центрального органа.

Следует также сказать об установленной статьей 3 Закона о моратории необходимости получить согласование Государственной регуляторной службы (публикуется на ее официальном сайте). Исключением являлись лишь, внеплановые проверки в части госнадзора за соблюдением требований законодательства по экологической и радиационной безопасности.

Таким образом, в силу норм Закона о моратории, с учетом цели проверки, указанной в приказе и направлении территориального органа экоинспекции, и соответствии указанной цели положениям Постановления КМУ № 1104 от 18 декабря 2017 года, представители территориального органа до входа на территорию предприятия должны были подтвердить правомерность проведения такого мероприятия (на основании обращения гражданина «Х»). Неправомерный допуск на такую внеплановую проверку сформировал негативную практику по обжалованию последствий проверок.

Практика показывает

Анализ в сфере проведения проверок во время действия моратория различными контролирующими органами показал, что во втором полугодии 2018 года, стала формироваться положительная судебная практика (к примеру – Постановление Верховного Суда в составе коллегии судей Кассационного административного суда от 10 июля 2018 года по делу № 818/1511/17), устанавливающая незаконность проведения контролирующими органами проверок, в т.ч. на основании обращений физических лиц. Однако, данная практика сложилась в результате длительного обжалования последствий проверок после неправомерного допуска к ней, а не обжалования СПД (одновременно с правомерным недопуском) самого приказа о проведении проверки выданного контролирующим органом.

Важно добавить, что в вопросе целесообразности обжалования актов, являющихся  основанием/последствием проверки контролирующего органа итоговую точку поставил Верховный Суд (ВС) в постановлении от 18 января 2019 года по делу № 815/3007/16 Так ВС определил: «Нарушение органом государственного надзора (контроля) требований Закона № 877-V относительно оформления и предоставления субъекту хозяйствования уведомления о проверке и удостоверения на осуществление проверки является основанием для недопуска последним должностных лиц органа к осуществлению мер государственного надзора (контроля). В случае неисполнения субъектом хозяйствования этого права нельзя признать такие нарушения безусловным основанием для отмены решения органа государственного надзора (контроля), принятого по результатам проведенных мероприятий. Допустив к проверке должностных лиц органа государственного надзора (контроля), истец утратил право признать незаконными результаты такой проверки по формальним основаниям, в частности, неуказание номера и даты приказа, которым назначены внеплановые меры, длительность проведения проверки».

То есть, допуская на территорию контролирующий орган без достаточных правовых оснований для проведения проверки, СПД не может обжаловать ее результаты на основании нарушения проверяющими процедуры их допуска.

Постановлением ВС 31 января 2019 года по делу № 809/799/17 определилась положительная для бизнеса позиция, в части качественного исследования порядка и причин обращения физического лица с требованием о проведении проверок, и указание ВС, что главным критерием такого исследования является упреждение злоупотреблений со стороны государственных органов по проведению проверок с более широким объемом вопросов, чем указаны в обращении заявителя.

С прекращением действия моратория на проведение проверок в 2019 году открылись широкие возможности для контролирующих органов, а также для формирования новой практики определения законности оснований для проведения внеплановых проверок и их последствий.

ТРИКОЗА Татьяна – адвокат Dynasty Law Firm

 

Публикации 19 марта, 2019

Написать комментарий

Ваш электронный адрес не будет опубликован

12 − восемь =